ΑΠΟΨΕΙΣ

Προς ένα νέο μοντέλο ρυθμιστικών αρχών

Φωτ. Shutterstock

Στον απόηχο του Brexit, που μονοπώλησε για μήνες το ενδιαφέρον της Ευρώπης, η βρετανική κυβέρνηση των Συντηρητικών μελετάει ήδη το ενδεχόμενο ενός Regxit. Με τον όρο αυτό νοείται η δραματική συρρίκνωση των αρμοδιοτήτων των ανεξάρτητων ρυθμιστικών αρχών (independent regulatory authorities) στους τομείς της ενέργειας (Office of Gas and Electricity-Ofgem), των τηλεπικοινωνιών (Office of Communications-Ofcom), της ύδρευσης (Water Regulator-Ofwat) και των σιδηροδρόμων (Office of Rail Regulation-ORR) σε συνδυασμό με την απορρόφηση των αρμοδιοτήτων τους από την Επιτροπή Ανταγωνισμού (Competition and Markets Authority-CMA). Ενα τέτοιο σχέδιο, αν υλοποιηθεί, θα σηματοδοτήσει ουσιαστικά τη σταδιακή κατάργηση των τομεακών ρυθμιστικών αρχών προς όφελος της Επιτροπής Ανταγωνισμού και το τέλος του βρετανικού ρυθμιστικού κράτους όπως το γνωρίζαμε τα τελευταία 40 χρόνια. Η ρηξικέλευθη αυτή πρόταση εμπεριέχεται στο Penrose Report, μία ανεξάρτητη μελέτη που ανατέθηκε από τη βρετανική κυβέρνηση στον βουλευτή John Penrose τον περασμένο Σεπτέμβριο και η οποία αποσκοπεί, μεταξύ άλλων, στο να εκσυγχρονίσει το ρυθμιστικό πλαίσιο και τη λειτουργία των ανεξάρτητων αρχών, ώστε να μειωθεί η γραφειοκρατία και να ενδυναμωθεί ο ανταγωνισμός. Απώτερος σκοπός της είναι η καλύτερη προάσπιση των συμφερόντων του καταναλωτή – πολίτη στην ψηφιακή οικονομία.

Η μελέτη αυτή, που δόθηκε στη δημοσιότητα τον Φεβρουάριο του 2021, συμπεριλαμβάνει μια σειρά φιλόδοξων στόχων. Κοινό παρονομαστή αποτελεί ο αναβαθμισμένος ρόλος τόσο του δικαίου του ανταγωνισμού όσο και της Επιτροπής Ανταγωνισμού, η οποία αναδεικνύεται σε υπερ-ρυθμιστή των κοινωφελών υπηρεσιών. Πιο συγκεκριμένα, η μελέτη προβλέπει τον επαναπροσδιορισμό των αρμοδιοτήτων των ανεξάρτητων αρχών, ώστε να προκρίνεται η εφαρμογή του δικαίου του ανταγωνισμού έναντι των ex ante ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων, με τις τελευταίες να επιστρατεύονται μόνο ως έσχατη λύση. Παράλληλα, ζητείται από τις ανεξάρτητες αρχές να υιοθετήσουν έναν μακροχρόνιο σχεδιασμό προκειμένου να επιτευχθεί η σταδιακή μετάβαση των κοινωφελών υπηρεσιών σε καθεστώς πλήρους ανταγωνισμού, με την Επιτροπή Ανταγωνισμού να έχει τον κύριο εποπτεύοντα ρόλο. Βέβαια, η μελέτη αναγνωρίζει ότι παρά την προσπάθεια αυτή κάποιες δραστηριότητες, όπως αυτή της διανομής ηλεκτρικής ενέργειας ή νερού, θα παραμείνουν φυσικά μονοπώλια (natural monopolies) καθιστώντας τον ανταγωνισμό ασύμφορο. Παρ’ όλα αυτά, δεν θα πρέπει να παραγνωρίζεται το ενδεχόμενο ανταγωνισμού μεταξύ των δικτύων, ιδιαίτερα την εποχή της έκρηξης των νέων τεχνολογιών (π.χ. 5G).

Η πιο καινοτόμος πρόταση αφορά την κεντρική ρύθμιση των φυσικών αυτών μονοπωλίων από μία ειδική μονάδα της Επιτροπής Ανταγωνισμού, την Network and Data Monopolies Unit, οδηγώντας κατά συνέπεια τις επιμέρους τομεακές ρυθμιστικές αρχές σε Regxit. Υποστηρίζεται ότι η ειδική αυτή μονάδα θα μπορεί να ανταποκριθεί καλύτερα στις προκλήσεις που γεννούν οι διαρκώς μεταβαλλόμενες τεχνολογικές αγορές και τα αναδυόμενα πολυπροϊοντικά οικοσυστήματα (π.χ. Apple) αλλά και τα οικοσυστήματα πολλαπλών παικτών (π.χ. Amazon). Τα οικοσυστήματα αυτά τείνουν να αντικαταστήσουν τις επιμέρους αγορές προϊόντων αλλάζοντας τον τρόπο με τον οποίο καταναλώνουμε αγαθά. Επιπλέον, κάθε χρόνο οι ρυθμιστικές αρχές θα πρέπει να δημοσιεύουν τα πεπραγμένα τους και στην περίπτωση που η τομεακή ρύθμιση καταλαμβάνει λιγότερο από το μισό της δραστηριότητάς τους, θα πρέπει να αιτιολογήσουν γιατί οι αρμοδιότητές τους δεν πρέπει να μεταφερθούν στην Επιτροπή Ανταγωνισμού. Ετσι, επιδιώκεται η αποτροπή φαινομένων «αιχμαλωσίας ρυθμίσεων και δημόσιων πολιτικών» (policy and regulatory capture) των τομεακών αρχών από τις επιχειρήσεις που εποπτεύουν. Τέλος, η μελέτη προτείνει να επιτρέπεται σε ενώσεις καταναλωτών και επιχειρήσεις να ζητούν τη διεξαγωγή έρευνας από τον αρμόδιο υπουργό σχετικά με την αναγκαιότητα μεταφοράς αρμοδιοτήτων του εκάστοτε ρυθμιστή στην Επιτροπή Ανταγωνισμού.

Το Ηνωμένο Βασίλειο υπήρξε πρωτοπόρο στη μετάβαση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας από καθεστώς κρατικού μονοπωλίου σε καθεστώς ανταγωνισμού. Βασικό πυλώνα του βρετανικού θεσμικού σχεδιασμού αποτελεί η συνεργασία των επιμέρους ανεξάρτητων ρυθμιστικών αρχών με την Επιτροπή Ανταγωνισμού, η οποία διαθέτει συντρέχουσες αρμοδιότητες (concurrency regime). Παρότι οι συνθήκες ανταγωνισμού στις υπηρεσίες αυτές έχουν ωριμάσει και παρά την πολυετή εφαρμογή του ex ante ρυθμιστικού πλαισίου και του δικαίου του ανταγωνισμού, παρατηρείται χρόνια ελλιπής εφαρμογή (under enforcement) του δικαίου του ανταγωνισμού από τις τομεακές ρυθμιστικές αρχές, οι οποίες μπορούν να εφαρμόζουν τόσο το τομεακό δίκαιο όσο και το γενικό δίκαιο ανταγωνισμού. Οι καταδικαστικές αποφάσεις για παραβίαση των κανόνων του ανταγωνισμού είναι ελάχιστες, ενώ παρατηρείται μία ξεκάθαρη προτίμηση (bias) εκ μέρους των ρυθμιστικών αρχών υπέρ της άσκησης των ex ante ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων τους εις βάρος της εφαρμογής του δικαίου του ανταγωνισμού με αποτέλεσμα την οικονομική ζημία του καταναλωτή (consumer detriment). Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η αποτυχία της βρετανικής ρυθμιστικής αρχής τηλεπικοινωνιών (Ofcom) να εφαρμόσει το δίκαιο του ανταγωνισμού στις τηλεπικοινωνίες. Μόνο επτά υποθέσεις έχουν ερευνηθεί από τη σύστασή της το 2003, ενώ δεν έχει εκδοθεί ούτε μία καταδικαστική απόφαση. Η ρυθμιστική αρχή έχει δεχθεί κριτική από την ακαδημαϊκή κοινότητα για φορμαλιστική προσέγγιση των υπό εξέταση αντι-ανταγωνιστικών πρακτικών και την αδυναμία συγκρότησης μιας ολοκληρωμένης θεωρίας βλάβης (theory of harm) που να λαμβάνει υπόψη, μεταξύ άλλων, τα κίνητρα των βασικών παικτών να εκμεταλλευτούν τη δεσπόζουσα θέση τους με σκοπό τον αποκλεισμό των ανταγωνιστών.

Αναμφισβήτητα, οι τομεακές ρυθμιστικές αρχές χαρακτηρίζονται από βαθιά κατανόηση των ιδιαιτεροτήτων των τομέων που εποπτεύουν, αλλά η μέχρι πρότινος εμπειρία στο Ηνωμένο Βασίλειο αλλά και στη χώρα μας αποδεικνύει ότι υστερούν όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής του δικαίου και πολιτικής ανταγωνισμού. Για την Ελλάδα, χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η αγορά σταθερής και κινητής τηλεφωνίας: Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέταξε τη χώρα μας ως το λιγότερο ανταγωνιστικό κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ενωσης σε σταθερή και κινητή ευρυζωνική σύνδεση την τελευταία πενταετία. Οι τιμές σύνδεσης κινητής τηλεφωνίας παραμένουν πολύ υψηλές, ενώ η ποιότητα των υπηρεσιών συνδεσιμότητας σε δεδομένα είναι χαμηλή. Φυσικά, ο ισχύων θεσμικός σχεδιασμός καλείται να λάβει υπόψη του σύνθετες ισορροπίες και αλληλεπιδράσεις προκειμένου να επιτύχει το βέλτιστο μείγμα εφαρμογής δικαίου του ανταγωνισμού και ρυθμιστικών λύσεων.

Σε κάθε περίπτωση, το γεγονός ότι το Penrose Report ομολογεί ανοιχτά την αποτυχία του βρετανικού μοντέλου συντρέχουσας εφαρμογής του δικαίου ανταγωνισμού από τις ρυθμιστικές αρχές και την Επιτροπή Ανταγωνισμού θα πρέπει να προβληματίσει τους νομοθέτες τόσο στην Ευρώπη όσο και στη χώρα μας. Σε αντίθεση με τα υπόλοιπα κράτη-μέλη, στην Ελλάδα παραχωρείται σε ρυθμιστικές αρχές, όπως η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (ΕΕΤΤ), η αποκλειστική αρμοδιότητα επιβολής του νόμου περί ανταγωνισμού στις αγορές τους, με την Επιτροπή Ανταγωνισμού να μην μπορεί να ερευνήσει αντι-ανταγωνιστικές πρακτικές στις εν λόγω αγορές, παρότι είναι αυτονόητο ότι διαθέτει ειδικευμένη γνώση επί των θεμάτων που άπτονται του ανταγωνισμού. Η χώρα μας όμως υστερεί και στο πλαίσιο συνεργασίας μεταξύ της Επιτροπής Ανταγωνισμού και των ρυθμιστικών αρχών, αν και η πρόσφατη νομοπαρασκευαστική επιτροπή για την τροποποίηση του Ν. 3959/2011 πρότεινε για πρώτη φορά ένα θεσμικό πλαίσιο συνεργασίας, με τη δημιουργία ενός δικτύου ρυθμιστικής συνεργασίας και ανταγωνισμού, που μένει να φανεί στην πράξη. Στη βάση αυτή, το Penrose Report μπορεί να αποτελέσει οδηγό για τη ριζική αναμόρφωση του κανονιστικού πλαισίου των ανεξάρτητων ρυθμιστικών αρχών στη χώρα μας. Ενός πλαισίου που θα δίνει περισσότερη έμφαση στις βέλτιστες ευρωπαϊκές και διεθνείς πρακτικές οι οποίες στη συντριπτική τους πλειοψηφία παραχωρούν αρμοδιότητες εφαρμογής του δικαίου του ανταγωνισμού αποκλειστικά στην Επιτροπή Ανταγωνισμού, με τις ρυθμιστικές αρχές να παίζουν συμπληρωματικό ρόλο όταν χρειάζονται πληροφορίες για τις οικονομικές και τεχνολογικές συνθήκες του συγκεκριμένου κλάδου.

* Η κ. Δέσποινα Μάντζαρη είναι αναπληρώτρια καθηγήτρια Δικαίου και Πολιτικής Ανταγωνισμού στο University College London. Το άρθρο δημοσιεύθηκε αρχικά στην «Καθημερινή της Κυριακής».

Ακολουθήστε το Money Review στο Google News